一些疫情管控措施脫離法治軌道專家建議

　　完善應急法律制度提升應急管理法治化水平

　　封閉村莊、設卡勸返、斷路堵路、粗暴執法……此次疫情防控中，一些防疫措施侵害了公民合法權益，引起輿論質疑，給疫情防控帶來負面影響。

　　“一些地方採取的極端甚至違法的防控措施，事實上已經突破了突發事件應對法等法律的授權範圍，對此必須及時進行糾正，從而做到依法科學有序防控，確保各項防控工作在法治軌道上進行。”華東政法大學副教授孫煜華説。

　　中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮指出，疫情期間出現的發佈信息不及時、應急處置措施失當等問題，暴露出我國應急法律制度的短板。

　　“疫情過後，要儘快完善我國的應急法律制度，既為政府採取應急措施提供法治保障，也要對政府權力進行規制。政府應當按照法律規定，明確知道自己什麼時候應當採取什麼行動。同時，政府應當依法實施管控措施，既要及時採取行動，又不能越界侵犯公民的合法權益。”林鴻潮説。

　　中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒認為，法律是應對社會問題的綜合性解決方案，也是應急狀態下避免手忙腳亂，為處置措施提供依據的章程。在堅決打贏疫情防控阻擊戰的同時，要針對疫情防控過程中存在的問題，實事求是地總結經驗教訓，促進科學立法，進一步完善我國公共衛生應急法律制度。

　　建議儘快制定緊急狀態法

　　2月12日晚，湖北省十堰市張灣區發佈全國首個“戰時管制令”。2月16日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部發佈通告，省內城鄉所有村組、社區、小區、居民點實行24小時最嚴格的封閉式管理。

　　孫煜華認為，這些“最嚴格的封閉式管理”主要有三個要點：所有小區、樓棟實施全封閉管理；無特定情形，除特定人員，所有居民和車輛禁止出入；生活必需物資、藥物等由專人定時配送或代購。

　　“新冠肺炎疫情遠超預期，湖北省政府與一些市縣政府在突發事件應對法賦予的權力範圍內採取了應急措施，但是無力應對疫情的蔓延。不得已的情況下，採取了最嚴厲的管制措施，取得了立竿見影的效果，在對確診者應收盡收後，確診人數直線下降。很多觀點認為，這樣的措施應該來得更早一些。”孫煜華説。

　　孫煜華指出，最嚴厲的管制措施確實有成效，但也要注意到，這些超出突發事件應對法的應急措施，大幅限制了公民的人身自由等基本權利，如果不能在法律層面得到確認和規制，容易引發外界的合法性質疑，對高效解決極端事態也十分不利。

　　“建議儘快制定緊急狀態法。一方面，賦予政府應對突發事件的應急管制合法性，讓其能更果斷地化解危機，儘快恢復社會秩序；另一方面，應在法律層面(特別是程序法上)規制政府權力，防止政府管制權失控。”孫煜華説。

　　值得注意的是，疫情防控期間，一些地方採取了一些極端甚至違法的手段，沒有做到依法科學有序防控。

　　工作人員衝進村民家中，對打麻將的村民辱罵毆打；為防止人員進出，在密切接觸者家門外安裝鐵欄；不允許外出工作人員返回小區……一些地方採取的疫情管控措施，已經侵害了公民的合法權益，脫離了法治軌道。

　　“在突發事件應對過程中，政府會有很多特殊的權力可以行使，在行使這些權力的過程中，必然會對個人的利益邊界造成壓縮。這就存在一個度的問題，我們一定要通過法律來控制好這個度，避免權力被濫用，實現政府行使權力與個人利益保護的平衡，從而做到依法科學有序防控。”林鴻潮説。

　　遵循科學規律改革應急體制

　　林鴻潮指出，吸取“非典”教訓而制定的突發事件應對法，確立了政府綜合協調、屬地管理為主、應急響應重心下移等基本原則，但這些符合應急管理基本規律的原則，並沒有在我國的應急法律制度中得到堅持，使得一些領域的應急單行法還保持著部門為主、“條”重於“塊”的色彩。

　　“例如，對於疫情信息的發佈和處置，按照突發事件應對法，主要權責在地方政府；按照傳染病防治法則在國家衛生部門，嚴格地講，只有國家衛健委將新冠肺炎列入法定傳染病目錄，各種相關法律制度才具備了適用的前提。”林鴻潮説。

　　支振鋒同樣注意到這一問題，他舉例説，在預警制度上，突發事件應對法第四十三條規定的“縣級以上地方各級人民政府”“發佈相應級別的警報”，與傳染病防治法第十九條規定的“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”“及時發出傳染病預警，根據情況予以公佈”明顯相矛盾。

　　支振鋒説，在“非典”和汶川地震之後，我國強化了突發公共事件應急法治，形成了包括突發事件應對法、傳染病防治法、《突發公共衛生事件應急條例》以及《國家突發公共衛生事件應急預案》為主體的法律和政策框架，但公共衛生應急法律制度的不健全、不完善、不協調問題，仍然客觀存在。

　　林鴻潮指出，疫情結束之後，應當遵循應急管理的科學規律改革國家應急體制，並通過法律鞏固改革成果。

　　“關口前移、重心下移、屬地為主、‘塊’重於‘條’等應急管理的基本原則，是我們在無數次危機應對中付出巨大代價所取得的基本經驗。但是，我們在法律上對這些經驗貫徹得還不夠，此次疫後要著手解決這些問題。”林鴻潮説。

　　完善應急預案編制和管理制度

　　在這次疫情中，政府對新發突發傳染病監控不足、反應遲緩的問題充分暴露出來。

　　林鴻潮指出，在此次疫情中，很多地方政府的防控措施比疫情慢一拍甚至慢幾拍，究其原因，在於日常準備不夠充分。

　　“在當前的應急法律中，對於機構、財力、人力、物力等因素的規定不夠具體，更多的是一種原則性規定。然而，應急能力是人力、財力和物力的組合，如果這些不能得到很好地落實，那應急能力就無法得到保障。因此，有必要在對法律進行修改時，對此作出明確、嚴格的規定。”林鴻潮説。

　　林鴻潮認為，應儘快完善應急預案編制和管理制度，提升應急法律制度的實施效能。在突發事件應對法和各種單行性應急法律、法規中，要明確規定應急預案的預決策功能，賦予各級行政機關按照預案規定的觸發條件啟動應急響應的職責。

　　林鴻潮同時建議，將2013年國辦發佈的《突發事件應急預案管理辦法》升格為行政法規，建立完善的預案管理制度。這部法規重點要解決兩個問題：調整應急預案的編制思路，立足事中處置，立足實戰操作，立足風險評估和能力調查來編制預案；狠抓預案質量，強制規定預案的演練、評估、更新的條件、方式和頻率，實行應急預案編制後先演練、再評估、後備案、同時公開、隨機抽查的制度。

　　中國政法大學法治政府研究院副院長趙鵬認為，應急管理體系的建設，必須要解決投入不足的問題，“事後的處置環節固然重要，但前端的預防環節同樣必不可少。長期以來，我們在預防環節上的公共投入是不足的，特別是在基層，這一問題更為嚴重。因此，在修改法律時，必須對預防環節的投入作出明確規定”。本報記者 蒲曉磊