試點30城下雨仍內澇 海綿城市建設為何這麼難?

2019-08-06 13:15:00來源:中國青年報

  8月1日-2日,河南鄭州市區出現大到暴雨,個別站點大暴雨,市區多處出現內澇。不少市民感慨,一場暴雨讓鄭州變成了“東方水城”:“終於知道為什麼很多路都叫航海路、長江路、黃河路了,逢雨必淹啊。”還有市民吐槽:“這塊大海綿,吸水不沾弦(當地方言,不靠譜的意思)”。

  “大海綿”,指的是鄭州于2016年入選河南省海綿城市建設省級試點。而海綿城市,是指城市要建設得像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”並加以利用。

  當時,鄭州對其城區的內澇防治設計重現期為50年一遇,其他規劃區為20年一遇。此後,鄭州在海綿城市建設方面投入了大量人力物力財力。根據《鄭州市海綿城市專項規劃(2017-2030年)》,該市至2020年建設海綿城市項目總投資將達到534.8億元。

  雖然願景很好、投資甚巨,但在許多市民的直觀感受中,每逢大暴雨總是會出現內澇,“海綿”城市效果似乎還很難實現。而這也是全國許多試點建設海綿城市的地方都曾出現的情況。

  按照國務院辦公廳2015年10月印發的《關於推進海綿城市建設的指導意見》,到2020年城市建成區20%以上的面積要達到降雨就地消納和利用的目標。但根據許多試點城市的實際情況,投入大量資金、建設許多項目,還是很容易出現內澇,這是為什麼?海綿城市的目標真的難以實現嗎?

  讓城市不再“看海”

  “下水道是一座城市的良心”,北京市民胡立善一直深信這句話。根據他的觀察,北京這座城市下水道比較好的地方,就在他上班的亦莊。

  2018年7月中旬,一場大暴雨降臨北京。眾多科技公司扎堆的海淀區後廠村、西二旗的一些路段出現內澇,地圖上顯示出現大量“積水事件”,許多人不得不“趟水”上班。

  “真正建成了海綿城市,即使再大的雨,路面也沒有一點積水,那就好了。”胡立善很期待這樣的效果能擴展到更多地方。

  “7.21大雨”,指的是2012年7月21日至22日8時左右,北京及其周邊地區遭遇61年來最強暴雨及洪澇災害。

  這是一場城市建設的悲劇。在此之後,海綿城市建設被提上議程。

  2013年12月,中央城鎮化工作會議提出,提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來,優先考慮更多利用自然力量排水,建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

  2015年10月,國務院辦公廳印發的《關於推進海綿城市建設的指導意見》提出,要將70%的降雨就地消納和利用,到2020年城市建成區20%以上的面積達到目標要求,2030年80%以上的面積達到目標要求。

  此外,《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》、《國務院辦公廳關於做好城市排水防澇設施建設工作的通知》、《國務院辦公廳關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》,以及《國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見》,都提及要提升城市的排水能力,並加強對老舊排水管網的改造力度,推進雨污分流管網改造和建設等方案。

  “滲、滯、蓄、凈、用、排”是海綿城市建設的“六字訣”。浙江工業大學建築工程學院執行院長陳前虎教授告訴記者,海綿城市建設的一大特點就是直面現實問題,根據每個城市的水質、水環境情況因地制宜。

  根據陳前虎的調研,在浙江嘉興等工業化程度較高的地區,首先要解決的是工業污染對水質的影響;在浙江蘭溪等城市,則要解決防洪、內澇等核心問題;在甘肅等西北地區首先要考慮的是如何把水資源留下來,如何高效利用水資源。“不同的情況,要採取的手段和措施也是不一樣的。”

  因此,我國于2015年和2016年前後公佈了兩批、共30個海綿城市建設試點城市名單。這些試點城市有很強的地域代表性,也包括了不同的城市規模,直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市都有。

  30個試點城市積累了哪些經驗

  為鼓勵各地建設海綿城市,相關部門出臺了多項利好政策,給予了大額財政補貼。尤其是30個試點城市,普遍獲得了大量真金白銀的支持。

  例如,第一批16個試點城市普遍要進行舊城改造,結合棚改、危改、舊城改造進行海綿城市建設,前三年計劃試點區域總面積435平方公里,共設置了建築與小區、道路與廣場、園林綠地、地下管網、水系整治等各類項目3159個,總投資865億元。

  住建部有關負責人曾透露,預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。如果再加上地方財政以及各種社會資本的投入,全國投入海綿城市建設的資金體量巨大。這些試點積累了哪些經驗?

  今年4月,住建部、財政部、水利部組織開展海綿城市建設三年終期考評,江西萍鄉獲評優秀等次第一名,並獲得財政部海綿城市試點獎勵資金1.2億元。此前,萍鄉已連續兩年獲得全國海綿城市試點建設年度績效考評第一。

  萍鄉的經驗是什麼?萍鄉市副市長、市海綿辦主任葉華林曾在接受媒體採訪時表示,作為一項複雜、龐大的系統工程,海綿城市建設成功與否,很大程度上取決於能否解決城市建設過程中“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的難題。

  全域管控、避免碎片化推進,是萍鄉的經驗。試點之初,萍鄉在市區規劃了近33平方公里的海綿城市建設示範區,完成項目建設160多個,投資額近65億元。在此基礎上,萍鄉把試點範圍擴至全市域3802平方公里,將海綿城市建設要求納入建設工程“兩證一書”等行政審批之中,非試點區域所有新建、改建、擴建工程項目都要按照試點區域的建設標準和技術規範開展建設。

  今年7月,萍鄉遭遇有歷史記錄以來最大強降雨。面對遠遠超過設計標準的洪水,海綿調蓄設施最大限度的發揮了效力,大幅減少了內澇。

  不過,並不是所有城市都做到如此明顯的海綿效果。2018年30個試點城市中仍有十多個城市出現不同程度的內澇。投入大量資金建設的海綿城市為何效果不佳?海綿城市建設失敗的言論一度泛起。

  業內專家表示,此類觀點過於片面和草率。在陳前虎看來,從目前的試點來看,到2020年,實現試點城市建成區20%以上面積降雨就地消納利用的目標“應該沒什麼問題”,而過去不少海綿城市建設進程比較慢的一個原因,是地方政府債務較高。

  陳虎介紹稱,海綿城市項目跟公路、橋梁等交通設施不一樣,盈利週期很長,在地方政府財力有限的情況下,PPP模式和社會資本對海綿城市的跟進速度都比較慢。

  浙江省城鄉規劃設計研究院副總工程師趙萍指出,目前一些試點城市建設海綿城市的步伐還比較慢、效果還不明顯,這與各方對海綿城市的理解不一致、不到位有很大關係。

  “不少人都認為海綿城市是勞民傷財的事情,但其實大家都是一知半解。”根據趙萍的觀察,許多地方政府的建設、規劃、市政管理、監理等部門對海綿城市的理解還不夠,導致推進非常困難。她曾在浙江的一些地方開展海綿城市培訓,有不少城投公司的人反饋稱“肯定沒啥用場”“我們工期很緊,項目做不了海綿”。

  一把手工程

  公眾和有關部門對海綿城市的理解偏差,讓海綿城市從業者也很煩惱。不過這個局面或將有所改善。

  住建部于2018年底批准為國標的《海綿城市建設評價標準》(以下簡稱《評價標準》),已於今年8月1日起施行。《評價標準》規定了海綿城市建設的技術路線與方法:應按照“源頭減排、過程控制、系統治理”理念系統謀劃,因地制宜、灰綠結合,採用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法綜合施策。

  《評價標準》還明確了海綿城市建設效果要從項目建設與實施的有效性、能否實現海綿效應等方面進行評價。其中,“地下水埋深變化趨勢”、“城市熱島效應緩解”為考察內容,其他為考核內容。

  趙萍表示,《評價標準》的實施可以幫助海綿城市建設從基礎的定性階段,進入定量建設階段。但無論是評價標準還是具體的技術標準,都需要進一步完善,尤其是把30個試點城市過去的經驗和教訓總結出來。最近趙萍與業內專家討論發現,許多試點城市前期走過的一些彎路,後續其他城市還在走。

  趙萍認為,在早期的城市規劃中就應該把海綿城市的指標納入考核要求中,在項目的竣工環節也要照此驗收。“如果把這兩端給管住了,那麼新建項目會按海綿要求進行建設。”否則,一些試點措施也只是在應付檢查,並不是真正發揮效用。

  陳前虎則認為,海綿城市建設是全生命週期的過程,從前期的規劃,到設計、施工、建設,再到後期運維管理,都需要制定標準。“不能建好了沒人管,或者重建設、輕管理,不然建了也白建。”但現實的情況是,有很多海綿設施建好卻無人管理,導致垃圾淤塞,海綿設施沒法發揮作用。

  在調研中陳前虎還發現,海綿城市建設經常受制于政府各部門之間的協同困難,“各自有一套標準,相互之間沒有協同”。而且,因為地方政府財力有限,而海綿城市的投資週期較長,相應的投資進度也受到一定影響。

  要破解這些難題,往往需要地方政府一把手重視。“如果説不是由市委書記或者市長一起來推動的話,海綿城市要想建成很困難。”陳前虎説。

  中國青年報中國青年網記者 王林 實習生 梅瀟予 來源:中國青年報

編輯:魏倩

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